פסק-דין בתיק ע"א 5796/08

השופט ח' מלצר:

1.             לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (שכותרתו: "החלטה") מתאריך 13.5.2008 (כב' הרשם (כתוארו דאז) א' זמיר), בגדרה נמחקה על הסף תובענת המערער, מחמת חוסר סמכות עניינית.

           אפתח בהבאת העובדות והרקע הנורמטיבי הרלבנטיים להכרעה.

הנתונים הצריכים לעניין: החלטות 717, 727 ו-972 של המינהל ותובענת המערער

2.             טרם שניתן יהיה לפרט את השתלשלות העניינים שהובילה לפלוגתא בין הצדדים ולהגשת התובענה על ידי המערער, יש מקום להסביר בקצרה את הרקע הנורמטיבי העומד ביסוד הפרשה.

3.             מועצת מקרקעי ישראל אמונה, מכוח סעיף 3 לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, על עיצוב המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל מינהל מקרקעי ישראל (להלן גם: המינהל). גוף זה קיבל, עם השנים, מספר רב של החלטות הנוגעות למגזר החקלאי בישראל. כך, בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל, מתאריך 17.5.1965, הוסדרה מסירת קרקעות חקלאיות לחוכרים, לצורכי חקלאות. במסגרת החלטה זו נקבע, כי ייעודה של הקרקע לא ישונה, אלא במקרים יוצאי דופן. במקרים כאלה - הקרקע תושב למינהל, ואילו החוכר יהיה זכאי לפיצויים.

4.             החלטה 717 של מועצת מקרקעי ישראל מתאריך 20.6.1995 (להלן: החלטה 717) איפשרה ליישובים חקלאיים שהיו מעוניינים בכך לפתח קרקע שנועדה לצרכי חקלאות - לשם הקמת אזורי תעשייה, וזאת מבלי שהקרקע תוחזר למינהל. בגדרי ההחלטה האמורה נוצר "מסלול" מנהלי שהעניק הטבות למחזיקים בקרקע, אשר ביקשו להקים עליו מפעל: בין היתר, ניתן לחוכרים פטור ממכרז, וכן הטבות שונות, אשר גולמו בגובה דמי החכירה, בגודל השטח שהוקצה למפעל, ועוד.

           בהחלטה 727 של מועצת מקרקעי ישראל מתאריך 3.7.1995 (להלן: החלטה 727) נקבע "מסלול" נוסף שאיפשר שינוי ייעוד קרקע חקלאית - בין היתר, לצורכי מגורים, תעשייה או מסחר. במסגרת "מסלול" זה, החוכרים הנוכחיים של השטח אמורים היו ליהנות מהטבות כלכליות שונות, בתמורה להשבת קרקעותיהם למינהל. במקביל עמדה בפני החוכרים האפשרות לבחור שלא לקבל פיצויים, וחלף זאת לקבל לחזקתם חלק מהקרקעות, לאחר שייעודן שונה.

           לתיאור הרקע ההיסטורי להחלטות אלו ולמהותן, ולהרחבה בנוגע להחלטות אחרות שאינן קשורות בצורה ישירה לענייננו - ראו: בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (2002) (להלן: פרשת עמותת שיח חדש), (בפסקאות 4-1, 14-7 לפסק דינו של השופט ת' אור). בפרשת עמותת שיח חדשנידונו, בין היתר, טענות שונות מתחום המשפט החוקתי והמנהלי, שהועלו כנגד החלטות 717 ו-727 הנ"ל, ובסופו של דבר בוטלו ההחלטות האמורות, הכל כפי שיפורט בהמשך.

5.             המערער יזם הליך של שינוי ייעוד של שטח חקלאי בגודל של כ-810 דונם, אשר נמצא ב"משבצת החקלאית" שלו. לצורך כך, הגיע המערער להסכמה עם המשיב באשר ל"מסלול" שבו יבוצע השינוי. הסכמה זו מצאה את ביטויה בהחלטת הנהלת המשיב מחודש אוקטובר 1995 (להלן: ההחלטה המקורית), שבגדרה נקבע, כי בחלק מהשטח האמור - 250 דונם - ייעשה השינוי ב"מסלול" של החלטה 717, ואילו על יתרת השטח תוחל החלטה 727. כן נחתם בין הצדדים, בתאריך 25.2.1996, הסכם הרשאה לתכנון, ופורסמה, בתאריך 9.11.2000, הודעה בדבר הפקדת תכנית מיתאר מקומית.

6.             בתאריך 15.8.2001 ניתן צו ביניים בפרשת עמותת שיח חדש, אשר הקפיא את המשך החלת החלטות 717 ו-727 (ובנוסף אליהן גם את החלטה 737, שאינה רלבנטית לענייננו). הוראות המעבר שנקבעו בצו הביניים קבעו כי הצו לא יחול עד לתאריך 15.11.2001, ובנוסף נאמר כי צו הביניים לא יחול על החלטות מסוימות שנזכרו בו.

7.             בעקבות חילוקי דעות שנתגלעו בין הצדדים שבפנינו, בנוגע לאופן חישוב השטחים, המגיעים למערער, לטענתו, בעקבות ההחלטה המקורית - הוא שלח בתאריך 4.11.2001 מכתב למשיב, ובמסגרתו הוא ביקש לשנות את ההסכמה המקורית בין הצדדים, כך ששינוי הקרקע כולו ייעשה על פי ה"מסלול" שהותווה בהחלטה 727. בהמשך למכתב זה של המערער התקבלה, בתאריך 12.11.2001, החלטת הנהלה אצל המשיב, שבגדרה אושרה בקשת המערער שהועלתה במכתבו מתאריך 4.11.2001 )להלן: ההחלטה המאוחרת). בהחלטה זו נקבע, בין השאר, כי: "מאושרת החלת החלטת מועצה 727, או כל החלטה אחרת שתחול במקומה" (ההדגשה לא במקור - ח"מ) לגבי מקרקעי המערער, מושא ההחלטה המקורית. יש לציין כי הביטוי "כל החלטה אחרת שתחול במקומה" לא הופיע בהחלטה המקורית - עובדה שיש לה השלכה משמעותית על מערכת היחסים שבין הצדדים, כפי שיובהר להלן. על מנת להביא את ההחלטה המאוחרת לכלל הגשמה - הועברה למערער, בסמוך לתאריך 15.11.2001, או ביום זה עצמו, טיוטה של חוזה חדש, אך המערער ביקש לשנות הוראות מסוימות בטיוטת החוזה שהועברה אליו. המשיב סירב לכך ובסופו של דבר - החוזה לא נחתם.

8.             בתאריך 29.8.2002 ניתן פסק דין בפרשת עמותת שיח חדש, בגדרו בוטלו החלטות 717 ו-727. ביטול ההחלטות לא נשא תוקף מיידי, והוא הוכפף להוראות המעבר שנקבעו בצווי הביניים שהוצאו במסגרת הבג"צ בתאריכים 15.8.2001 ו-15.11.2001, וזאת עד שמועצת מקרקעי ישראל תגבש הוראות מעבר אחרות. בתאריך 2.10.2003 נכנסו לתוקף הוראות המעבר החדשות (להלן: החלטה 972). בגדרה של החלטה 972 נקבע, בין היתר, כי ככל שבהחלטה אשר הקנתה את הזכויות בעסקה נעשה שימוש בביטוי: "או כל החלטה אחרת", הרי שניתן להשלים את העסקה, למרות ביטול החלטות 717 ו-727, ובלבד שהתקיימו תנאים מסוימים - עד לתאריך 15.11.2001 (כאמור, התאריך שבו נכנס לתוקף צו הביניים שהוצא בבג"צ). לעומת זאת, במידה שלא נעשה שימוש בלשון זו בהחלטה, אשר הקנתה את הזכויות בעסקה - הרי שהמועד הקובע להשלמת האמור בהחלטה יסתיים (לאחר הארכתו על ידי המינהל, במספר החלטות המשך) - בתאריך 31.12.2006.

           נפקותה של החלטה 972 לענייננו היא, איפוא, כי לפי ההחלטה המקורית, שבה כאמור לאננקט הביטוי "או כל החלטה אחרת" - תאריך השלמת האמור בהחלטה, על מנת שתעמוד בהחלטה 972, הינו 31.12.2006, בעוד שהתאריך האמור לצורך אותו עניין, לפי ההחלטה המאוחרת, שבו נאמר: "מאושרת החלת החלטת מועצה 727, או כל החלטה אחרת שתחול במקומה" - הוא 15.11.2001.

9.             בתאריך 30.12.2003, וכן מספר פעמים לאחר מכן, פנה המערער למשיב, בבקשה להחיל עליו את החלטה 972 (בחלופת ה-31.12.2006), היות שהוא עומד, לדעתו, בתנאים האמורים בהחלטה זו. המשיב השיב במכתב מתאריך 21.8.2005, ומסר כי לגישתו, לא מתקיימים בעניינו של המערער התנאים של החלטה 972 בחלופה המבוקשת, מאחר שהחוזה בין הצדדים לא נחתם, כאמור, עד לתאריך הקובע, הוא ה-15.11.2001. לאחר מכן, במהלך חלופת מכתבים ארוכה, התקיים דין ודברים נוסף בין הצדדים לעניין העמידה בתנאי החלטה 972, ואולם מגעים אלה לא הביאו לתוצאות.

10.          נוכח סירוב המינהל להיענות לפניות של המערער אליו - הגיש המערער תובענה, על דרך של המרצת פתיחה, לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, במסגרתה התבקשה שורה ארוכה של סעדים בנוגע למכלול (להלן: התובענה). בגדרי התובענה, ביקש המערער, בין היתר: להצהיר כי ההסכמה המקורית היא היחידה המחייבת את הצדדים; להצהיר כי הצדדים אימצו את החלטות 717 ו-727 והפכו אותן לחלק מן ההסכם שנכרת ביניהם; להצהיר כי המערער עומד בתנאי החלטה 972, בחלופת ה-31.12.2006; להצהיר שההחלטה המאוחרת איננה תקפה, ועוד.

           בתגובה, המשיב הגיש לבית המשפט הנכבד בקשה לסילוק התובענה על הסף, בין השאר מחמת חוסר סמכות עניינית.

11.          בתאריך 13.5.2008 ניתן פסק-דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד, שבגדרו הוחלט כי בתובענה משולבים יסודות מובהקים מתחום המשפט המנהלי, וכי: "העובדה שהסעדים הראשונים המאוזכרים בהמרצת הפתיחה, קשורים למערכת ההסכמית, היא צורנית בלבד" (ראו: עמוד 4 להחלטה, בשורות 1, 5-6). בהתאם לכך, קבע בית המשפט הנכבד קמא כי הוא חסר סמכות עניינית לדון בתובענה, באשר זו אמורה להתברר בפני בית המשפט הגבוה לצדק, והתובענה נמחקה על הסף.

           מכאן הערעור שלפנינו.